
Понятие бюрократии
Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.
Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.
Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.
Объектом анализа при изучении бюрократизма являются:
- противоречия, возникающие при реализации функций управления;
- управление как процесс труда;
- интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.
Теория бюрократии по Веберу
Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.
Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:
- иерархическое построение организации;
- иерархия приказа, построенная на легальной власти;
- подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
- специализация и разделение труда по функциям;
- четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
- система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
- ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.
Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.
По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.
Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:
- жесткая ответственность за каждый участок работы:
- координация во имя достижения организационных целей;
- оптимальное действие безличных правил;
- четкая иерархическая зависимость.
Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.
Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру
По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.
Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:
- в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
- постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом организационной деятельности;
- все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
- следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
- итог деятельности такого бюрократа — замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.
Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:
- представительную, где власть опирается на знание и умение;
- авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.
В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?
По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами — стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.
Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Виды бюрократии
Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.
Классическая бюрократия
Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.
Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:
- стабильность функционирования организации и органов ее управления;
- четкое разделение труда;
- стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
- сокращение времени ролевого обучения работников управления;
- формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
- централизация, гарантирующая надежность управления.
Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:
- опасность возникновения бюрократизма;
- отсутствие достаточной мотивации;
- неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
- неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.
Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.
Профессиональная бюрократия
Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.
Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:
- высокие степень специализации и компетентность;
- учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
- меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
- бОльшая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
- группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.
Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:
- возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
- весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
- ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.
Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:
- эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
- подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
- усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.
Адхократия
Адхократия — это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.
Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии — максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.
