Конституционно-правовая ответственность

Понятие и основные черты

Конституционно-правовая ответственность — обязанность субъекта правоотношения (гражданина, органа власти, должностного лица) претерпевать неблагоприятные последствия в виде ограничений личного или имущественного характера своих незаконных действий (бездействий), установленная Конституцией РФ и другими федеральными законами.

Как и любая другая юридическая ответственность, конституционно-правовая возникает вследствие совершения субъектом правоотношения виновного правонарушения. Правонарушение в сфере конституционно-правовых отношений складывается из:

• субъекта (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные органы власти, должностные лица);
• субъективной стороны (только при наличии виновного поведения субъекта);
• объекта (общественные отношения, возникающие по поводу сохранения конституционного строя РФ, федеративного устройства, защиты прав и свобод личности, работы государственных органов власти и порядка их формирования и иных конституционных гарантий);
• объективной стороны (она выражается в действиях или бездействиях субъекта, направленных на нарушение российского законодательства в сфере конституционных отношений).

Государство как таковое также может нести по конституционному праву материальную ответственность. Такая ответственность имела, например, место за действия воинских подразделений, которые во время учений нанесли вред имуществу граждан. По решению суда выплаты за виновных должностных лиц производит казна (для этого Правительством РФ создан особый фонд), но возможен регрессный иск государства (его органов) о возмещении виновником выплаченного казной.

Признаки конституционно-правовой ответственности:

• она устанавливается специальным законодательством, конкретизирующим конституционные положения (например, отдельными федеральными законами о предоставлении гарантий гражданам, о местном самоуправлении, о порядке деятельности и формирования органов государственной власти РФ и ее субъектов и т.д.), а не самой Конституцией РФ, так как она не содержит каких-либо видов ответственности (санкций) за нарушение конституционного законодательства;
• она устанавливается, как правило, в особо жестких формах, так как в данном случае нарушаются первоосновы российского государства (например, в Уголовном кодексе РФ в гл. 29 устанавливается ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства в виде лишения свободы, причем в большинстве случаев на срок свыше 10 лет);
• она наступает только при наличии вины.

Виды конституционно-правовой ответственности:

• ответственность за нарушение основ конституционного строя РФ;
• ответственность за нарушение личных прав и свобод человека и гражданина;
• ответственность за нарушение политических прав и свобод человека и гражданина;
• ответственность за нарушение социально-экономических прав и свобод человека и гражданина;
• ответственность за нарушение культурных прав и свобод человека и гражданина;
• ответственность за нарушения в осуществлении управления и нарушения законодательства органами государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Особенностью конституционно-правовой ответственности за нарушение конституционных прав и свобод личности является то, что законодательное регулирование этого вида ответственности зависит от защищаемого права, например ответственность за нарушение избирательных прав граждан наступает в соответствии с уголовным, административным правом; за нарушение трудовых прав — в соответствии с трудовым; прав собственности — с гражданским и т.д.

Конституционная политическая и конституционно-правовая ответственность

В Российской Федерации предусмотрены различные формы политической и конституционно-правовой ответственности:

• роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, которые не выполнили в срок (в разных ситуациях от двух до шести месяцев) решение Конституционного Суда РФ, признавшего правовой акт субъекта РФ противоречащим Конституции РФ;
• после предупреждения Президента РФ не отменили или не исправили нормативный правовой акт, признанный Судом не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам (эта же мера может быть применена к представительному органу и высшему должностному лицу муниципального образования);
• отзыв депутата представительного органа избирателями (кроме депутатов Государственной Думы);
• лишение полномочий депутата представительным органом;
• прекращение полномочий члена Совета Федерации;
• лишение депутата и члена Совета Федерации депутатской неприкосновенности соответствующей палатой;
• импичмент Президенту РФ; вотум недоверия и отказ в доверии Правительству РФ;
• увольнение Председателя Правительства (а следовательно, Правительства в полном составе) или отдельных министров в отставку Президентом РФ, а правительств субъектов РФ — главой администрации этих субъектов РФ (там, где созданы коллегиальные правительства);
• временное приостановление исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования в случае издания ими нормативных правовых актов, признанных судом нарушающими Конституцию и законы РФ;
• приостановление Президентом РФ признанных им противоречащими федеральным законам актов глав администрации субъектов РФ;
• введение временной финансовой администрации РФ в субъекте РФ и временной финансовой администрации субъекта РФ в муниципальном образовании при существенной задолженности их бюджетов (более 30%); предупреждение (например, прокурором в субъекте РФ главы администрации, издавшего правовой акт, противоречащий закону) и др.

Конституционно-правовое принуждение и ответственность

Конституционно-правовое регулирование в необходимых случаях опирается на публичное принуждение, являющееся разновидностью ограничения прав. К видам правового принуждения традиционно относят меры пресечения, защиты, восстановления прав, меры ответственности. Все эти виды принуждения встречаются и в конституционном праве.

Меры пресечения имеют целью прекращение противоправного поведения. Принудительные меры защиты, восстановления прав направлены на охрану, обеспечение субъективных прав физических и юридических лиц в случаях, когда они сами не способны осуществлять свои права. Восстановительной мерой является отмена ранее состоявшегося решения о принятии лица в российское гражданство.

Особое место среди мер принуждения занимают меры юридической ответственности. Выделяют негативную и позитивную юридическую ответственность. Негативная ответственность заключается в применении к лицам в особой процессуальной форме мер принудительного воздействия (санкций) за совершенные ими правонарушения, а также в обязанности указанных лиц претерпевать соответствующие лишения. Позитивная ответственность — это осознанное и активное исполнение людьми своих обязанностей.

Конституционно-правовая ответственность отличается от других видов юридической ответственности (уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной) прежде всего специфичностью санкций. Конституционно-правовые санкции не затрагивают личную, физическую свободу индивидов, что характерно для многих уголовно-правовых санкций, административного ареста; не ущемляют имущественный статус индивидов, организаций как гражданско-правовые, финансово-правовые санкции, ряд административных взысканий (штрафы, конфискация предметов); реализуются вне отношений прямого подчинения по службе, имеющего место при дисциплинарной ответственности. Применительно к конституционным правам, свободам конституционно-правовые санкции могут ограничить лишь политические (публичные) права, свободы.

Объект поражения конституционно-правовых санкций — специальные правовые статусы индивидов, органов, организаций, должностных лиц, предоставляемые конституционно-правовыми нормами. Это, во-первых, индивидуальные статусы депутата, главы государства, иных выборных должностных лиц, кандидата в депутаты, на выборную должность, учредителя политической партии, иного общественного объединения, религиозного объединения, средства массовой информации; во-вторых, статусы таких коллективных субъектов, как парламент, правительство, избирательные комиссии, политические партии, иные общественные объединения, религиозные объединения, средства массовой информации.

Различие между негативной и позитивной ответственностью значимо и для конституционного права, но с одним принципиальным уточнением. Правильней было бы под позитивной ответственностью понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений. Основанием для применения санкций является общая негативная оценка деятельности (отдельных действий) органов, должностных лиц или принятие ими решений, пусть и правомерных, но негативно оцениваемых субъектом возложения ответственности или влекущих обязательное применение санкций в силу предписаний закона.

К мерам позитивной конституционно-правовой ответственности в заявленном понимании относятся роспуск Государственной Думы Президентом РФ, отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ. Эти меры следует рассматривать как позитивную ответственность, поскольку они, во-первых, ущемляют организационный статус людей, не ограничивая их общего правового статуса; во-вторых, не преследуют целей кары, наказания; в-третьих, сопровождаются компенсационными мерами (сохранение прежней работы или предоставление равноценной, дополнительные выплаты, сохранение льгот и т. п.). Но это именно санкции, которые заключаются в ущемлении, лишении нрав.

Позитивная ответственность призвана обеспечить не только и не столько законность, сколько целесообразность деятельности аппарата публичной власти.

Мерой позитивной ответственности выступал отзыв депутатов, выборных должностных лиц в связи с утратой доверия избирателей. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П указал, что законодатель обязан в качестве оснований отзыва выделять конкретные решения, действия (бездействие) депутатов, должностных лиц, подтверждаемые или опровергаемые в судебном порядке. По сути, Конституционный Суд отметил необходимость выделения в качестве оснований отзыва конституционных или иных правонарушений. Поэтому отзыв в таком толковании является мерой негативной ответственности, санкцией за правонарушение (правонарушения).

К мерам негативной конституционно-правовой ответственности относятся:

• отрешение от должности Президента РФ;
• роспуск законодательных (представительных) органов субъектов Федерации федеральными законами, актами высших должностных лиц субъектов Федерации в связи с неприведением ими своих актов в установленном порядке в соответствие с актами большей юридической силы;
• отмена решения о регистрации кандидата в депутаты, на выборную должность избирательной комиссией, судом в связи с нарушением теми избирательного законодательства;
• отмена решения избирательной комиссии об избрании депутата, выборного должностного лица в связи с отказом лица оставить должность, не совместимую с депутатским мандатом;
• ликвидация общественных, религиозных объединений, средств массовой информации на основании судебного решения;
• роспуск избирательной комиссии вышестоящей избирательной комиссией или судом.

Виды конституционной ответственности

Меры конституционной ответственности в зависимости от ее вида делятся на меры восстановительно-компенсационного и наказательно-штрафного характера.

К мерам восстановительно-компенсационной конституционной ответственности следует отнести:

• отмену актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
• приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85); запрещение применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15);
• лишение юридической силы актов или их отдельных положений, признанных неконституционными, а также недопустимость введения в действие и применения международных договоров Российской Федерации, признанных не соответствующими Конституции РФ (ч. 6 ст. 125);
• обеспечение государством потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба (ст. 52);
• возмещение государством каждому потерпевшему вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53);
• отставка Правительства РФ в случаях выражения ему недоверия либо отказа в доверии Государственной Думой (ч. 4 ст. 117).

Мерами конституционной карательно-штрафной ответственности по действующей Конституции РФ, а также согласно конституциям и уставам субъектов РФ являются:

• отрешение от должности Президента РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном ст. 93;
• освобождение Президента РФ от занимаемой должности по компрометирующим основаниям (п. «д», «к», «л», «м» ст. 83);
• отрешение от должности глав субъектов РФ за грубое систематическое нарушение Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, законов РФ, ее субъектов, на невыполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ;
• досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц за конституционные (уставные) правонарушения;
• роспуск (запрет) политической партии, общественного движения, объединения граждан, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т. д.

Мировая практика знает и иные меры карательной (репрессивной) конституционной ответственности.