www.Grandars.ru » Финансы » Финансовое право »

Понятие и цели финансового контроля

Понятие и значение финансового контроля

Финансовый контроль как неотъемлемая часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований является и специальной отраслью осуществляемого в стране контроля.

Финансовый контроль — это контроль соблюдения законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присуща не только распределительная, но и контрольная функция. Поэтому использование государством и муниципальными образованиями для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. Социально-экономические задачи современной России усиливают актуальность вопросов совершенствования финансового контроля.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому общие положения, касающиеся содержания, организации, порядка и принципов проведения финансового контроля в сфере финансовой деятельности в целом, содержатся в нормах Общей части финансового права.

Помимо общих, имеются нормы, предусматривающие специфику этого контроля в конкретных финансово-правовых институтах, входящих в Особенную часть финансового права. Это особенно проявляется в институтах бюджетного и налогового права (см., например, гл. 14 НК РФ, гл. 26 БК РФ). Данные нормы неразрывно связаны с содержанием соответствующих финансово-правовых институтов, что не позволяет выделить их из этих институтов и сгруппировать в совокупности с соответствующими нормами Общей части в особую подотрасль финансового права. Вместе с тем современные условия развития страны при росте экономических правонарушений, включая финансовые, требуют не только совершенствования правовых норм, регулирующих финансовый контроль, но и эффективности их практического применения. Поэтому целесообразность видится в формировании особого структурного подразделения по финансовому контролю в системе законодательства и преподавании соответствующей учебной дисциплины в юридических и экономических образовательных учреждениях.

Требование соблюдения законности в деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления имеет конституционную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Основные направления (содержание) финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, следующие:

  • проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;
  • проверка выполнения государством и муниципальными образованиями (в лице соответствующих органов) финансовых обязательств перед гражданами и организациями;
  • проверка выполнения финансовых обязательств организациями и гражданами перед государством и органами местного самоуправления;
  • проверка законности и целесообразности (эффективности) использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
  • проверка соблюдения предприятиями, организациями, учреждениями установленных правил совершения финансовых операций, осуществления расчетов и хранения денежных средств;
  • выявление внутренних резервов производства — возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
  • устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины; в случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется государственная финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Государственная финансовая дисциплина — это четкое соблюдение установленных правовыми нормами предписаний и порядка образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов (финансовых ресурсов). Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль соблюдения законодательства о предоставлении льгот по платежам в бюджет, правильности взимания налогов, своевременности выделения бюджетных ассигнований и т. д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой одних лишь денежных средств. В конечном счете он означает контроль использования материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого экономического анализа финансово-хозяйствен- ной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качества работы проверяемых организаций.

Одна из форм финансового контроля — контроль рублем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, организаций посредством использования таких экономических инструментов, как цена, себестоимость, прибыль и др., в ходе применения системы финансирования, кредитования, расчетов.

В новых экономических и политических условиях страны, начавших формироваться в последнем десятилетии XX в., произошли изменения в организации финансового контроля, его содержании. С переходом к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усилилось значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников. Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью органов исполнительной власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контрольные органы.

Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля, в связи с изменением системы органов государственной власти организован президентский контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента РФ, и др.

На основании Конституции РФ (ст. 101 — 103) палаты Федерального Собрания РФ создали Счетную палату РФ. Подобные органы действуют и на уровне субъектов РФ.

Особое внимание было уделено формированию специализированных органов финансового контроля: созданы Министерство по налогам и сборам РФ с подчиненными ему территориальными налоговыми органами, органы Федерального казначейства, государственного страхового надзора, Комитет РФ по финансовому мониторингу, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и др. Впоследствии была проведена реорганизация системы органов финансового контроля на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314: создан ряд федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ, с передачей ему функций по принятию нормативных правовых актов в соответствующих сферах деятельности (ФНС России взамен упраздненного Министерства РФ по налогам и сборам, Росфиннадзор, Росфинмониторинг, заменившая соответствующий Комитет, и др.); ФТС России взамен Государственного таможенного комитета РФ и ФСФР России, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Все они наделены полномочиями по осуществлению финансового контроля.

Реорганизация системы и правового статуса банков применительно к особенностям рыночных отношений повлекла изменения в их контрольных функциях, выделение на особый уровень Центрального банка РФ с закреплением за ним функций государственного контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Экономические преобразования обусловили становление и нового для Российской Федерации вида финансового контроля, характерного для стран с рыночной экономикой, а именно независимого вневедомственного аудиторского контроля, организованного в форме предпринимательской деятельности. Осуществляющие его предприятия привлекаются и к сфере действия государственного финансового контроля. Вместе с тем аудиторский контроль в целом имеет публичное значение, поскольку достоверная информация о финансовом состоянии в стране — важный фактор, необходимый для определения и реализации социально-экономической политики государства.

Правовые акты определяют формы взаимодействия органов финансового контроля с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особе значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

Взаимодействие с общественным контролем усиливает эффективность государственного финансового контроля.

Процесс совершенствования финансового контроля применительно к современным задачам государства не завершен, в настоящее время он осуществляется в рамках обшей задачи формирования эффективной системы и структуры органов исполнительной власти. При этом актуальной остается задача совершенствования государственного финансового контроля.

Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

Государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой институт Общей части финансового права. Эта позиция является общепризнанной в науке финансового права. В то же время некоторые ученые отмечают только специфические виды финансового контроля, осуществляемые различными органами в бюджетной, налоговой, кредитной, страховой и других сферах. В науке существует обоснованная позиция, относящая финансовый контроль к подотрасли финансового права.

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из видов государственного контроля. Контроль необходимо рассматривать в качестве одной из форм управленческой деятельности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имеющую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Подобное понимание финансового контроля присуще большинству развитых стран мира и закреплено в международных документах. Так, в преамбуле Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, организация контроля определена в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, гак как такое управление влечет ответственность перед обществом. Такой подход позволяет осуществить сравнительный анализ финансового контроля, сопоставить фактические результаты финансовой деятельности с заранее установленными (запланированными) показателями.

Финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать права государства и муниципальных образований. Финансовый контроль имеет стоимостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает все этапы финансовой деятельности государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственною финансового контроля в Российской Федерации» установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Контроль — это правовая конструкция, призванная обеспечить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Сущность и назначение контроля состоят в наблюдении за деятельностью подконтрольного субъекта; получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на этом субъекте; выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; принятии мер по привлечению к ответственности нарушителей законности и дисциплины. Финансовый контроль является способом организации обратных связей, благодаря которым государственные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Установление контроля за финансовой деятельностью является одним из направлений финансовой политики государства. Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях реализации финансовой политики, и в таком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой одну из функций государственного управления. Он обеспечивает проверку финансовой деятельности участников финансовых правоотношений в целях предотвращения или выявления нарушений норм права.

Во-вторых, государственный и муниципальный финансовый контроль — это одна из станций конкретных управленческих действий государства. Так, установив правило подачи физическими лицами налоговой декларации, государство в лице налоговых органов получает возможность сопоставлять расходы и доходы конкретного гражданина, контролировать полноту и своевременность уплаты им обязательных платежей в бюджет.

В-третьих, государственный и муниципальный финансовый контроль — это форма обратной связи в системе финансово-правового регулирования, поскольку, получая информацию о совершаемых противоправных деяниях в финансовой сфере, государство оценивает проводимую финансовую политику и осуществляет ее своевременную корректировку.

В-четвертых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой способ поддержания режима законности и правопорядка в финансовой сфере, поскольку он направлен на обеспечение соблюдения норм финансового права.

С учетом изложенного для объективной оценки роли и места финансового контроля его следует рассматривать в двух аспектах: узком и широком.

В широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны.

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения законности в финансовом праве и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности. Поскольку финансовый контроль является разновидностью государственного контроля, он несет в себе всс сущностные черты последнего. В то же время государственный и муниципальный финансовый контроль имеет некоторые специфические черты, отличающие его от иных направлений контрольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и агентов) и подконтрольных субъектов, целей и задач, а также форм и методов. Специфика государственного и муниципального финансового контроля зависит и от сфер финансовой деятельности, в которых он осуществляется: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой сфер, сфер денежного обращения и валютного регулирования, аккумулирования, распределения и использования финансов предприятий и др.

Объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы.

Предметом государственного и муниципального финансового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами государственного и муниципального финансового контроля являются государственные и муниципальные органы, а также негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения и физические лица, совершающие или опосредующие финансовые операции. В системе правоотношений, складывающихся в сфере государственного и муниципального финансового контроля, эти лица становятся адресатами властных предписаний, что и обусловливает необходимость контроля за выполнением установленных правил поведения.

Цель государственного и муниципального финансового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наиболее очевидно это выражается в проверке соблюдения различных финансово-правовых режимов: налоговых режимов, режимов валютных ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Финансовый контроль за законностью распространяется и на совершение финансовых действий (операций), установленных не только запрещающими нормами. Например, подконтрольными являются требования о предоставлении органами исполнительной власти, органами местного самоуправления всей информации, необходимой для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Однако целью государственного и муниципального финансового контроля не является воздействие на правовой режим осуществления каких-либо финансовых операций, поскольку выполнение законных требований органов финансового контроля не должно препятствовать или делать невозможным аккумулирование, распределение или использование денежных фондов государства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муниципального финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой деятельности — осуществляется путем решения определенных задач, зависящих от проводимой государством финансовой политики:

  • обеспечения экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов;
  • обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием;
  • улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;
  • проверки выполнения Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов;
  • проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями организациями и физическими лицами;
  • проверки целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;
  • проверки финансовой деятельности предприятий, учреждений, организаций;
  • проверки осуществления субъектами финансового права денежных расчетов и правил ведения кассовых операций;
  • обеспечения соблюдения правил совершения операций с валютой и валютными ценностями;
  • пресечения и предупреждения правонарушений в финансовой сфере.

В сферу государственного и муниципального контроля не входит проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не юридического характера, которые хотя и влияют на публичную финансовую деятельность, но не относятся к финансово-правовому регулированию (управление портфелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом предприятии, соблюдение экспортных и импортных квот и т. д.). Государственный и муниципальный финансовый контроль за частным сектором экономики затрагивает только сферу выполнения денежных обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей), соблюдение законности и целевого использования при расходовании выделенных им бюджетных средств, соблюдение установленных государством правил ведения бухгалтерского учета, расчетных, кассовых, валютных операций, а также выполнение законных требований органов государства и органов местного самоуправления относительно предоставления какой-либо финансовой документации.

Эффективность финансового контроля со стороны государства и муниципальных образований во многом зависит от качества организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т. д.

Таким образом, основными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения субъектами финансового права законодательства и обеспечение целесообразности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако сферой осуществления финансового контроля следует считать не только финансовую деятельность государства и муниципальных образований, но также и финансовую деятельность физических и юридических лиц, связанную с публичными интересами.

Укрепление законности как основная цель государственного и муниципального финансового контроля находится в органической взаимосвязи с финансовой дисциплиной: «Законность предполагает дисциплину и сама в определенной степени зависит от нее. Укрепление дисциплины положительно сказывается на укреплении законности, и, наоборот, постоянные нарушения дисциплины подрывают незыблемость основ законности».

Финансовая дисциплина — это реализация прав и подчинение обязанностям, содержащимся в правовых актах, а также в иных нормативных и индивидуальных предписаниях, в целях упорядочения процессов аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств государства, муниципальных образовании, предприятии, учреждении, организации и физических лиц.

Изданного определения выводятся следующие характерные признаки финансовой дисциплины;

во-первых, финансовая дисциплина — это форма социальной связи субъектов финансового права, создаваемая и реализуемая в процессе публичной финансовой деятельности. В данном качестве финансовая дисциплина свидетельствует о признании и соблюдении каким-либо субъектом финансового права согласованных правил, норм, процедур финансовых отношений, операций ит. д.;

во-вторых, финансовая дисциплина отражает основной метод финансового права — метод властных предписаний и выражается через отношения подчинения одного субъекта другому (императивные требования и установки);

в-третьих, финансовая дисциплина связана не только с реализацией предоставленных субъекту прав, но и в большей степени-с подчинением установленным обязанностям. Причем обязанности могут быть установлены не только нормативными финансово-правовым и актами, но и правоприменительными, интерпретационными, договорными и индивидуальными предписаниями. Следовательно, сущность финансовой дисциплины заключается не в наличии прав или обязанностей, а именно в четкой их реализации и соблюдении. Финансовая дисциплина в таком аспекте представляет собой фактическое поведение субъектов финансового права, соответствующее определенным правилам;

в-четвертых, целью финансовой дисциплины является упорядочение процессов аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций;

в-пятых, одним из участников отношений, складывающихся в сфере финансовой дисциплины, обязательно выступает субъект финансового права. Этот признак позволяет отграничить финансовую дисциплину от иных видов дисциплины (трудовой, воинской, служебной и т. д.). Однако некоторые отношения могут являться одновременно объектом финансовой и иной дисциплины. Так, ст. 114 Конституции РФ предписывает Правительству РФ разрабатывать и предоставлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение; ст. 57 Конституции РФ обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы. Названные примеры показывают сочетание финансовой и конституционной дисциплины, что, с одной стороны, подкрепляет финансовое право, а с другой — дает механизм реализации конституционных норм.

Дисциплина проявляется во всех сферах и направлениях финансовой деятельности: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой, валютной и т. д. Поэтому в зависимости от круга охватываемых общественных отношений финансовую дисциплину можно подразделить на бюджетную, налоговую, валютную и т. д.

Сказанное позволяет считать финансовую дисциплину самостоятельной категорией финансового права.

В современных условиях финансовая дисциплина приобретает особую актуальность, поскольку выступает одним из основных условий реализации финансовой деятельности государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, а также фактором оптимизации финансовой политики государства. Финансовая дисциплина обеспечивает выполнение доходных частей бюджетов, своевременное и полное финансирование государственных и муниципальных расходов, соблюдение и защиту законных прав субъектов финансового права, составление достоверных статистических данных, правильное ведение бухгалтерского учета и т. д.


Смежные предметы