Предмет муниципального права — система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретных социально-политических условиях требуют такого воздействия.

Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, в соответствии с которой, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:

  • возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
  • складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
  • возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
  • возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований — ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.

Подходы к определению предмета муниципального права

Предмет регулирования любой отрасли права — это общественные отношения, на которые направлено регулирование ее норм. Муниципальное право не составляет исключения, однако предмет регулирования отрасли муниципального права следует отличать от предмета изучения науки муниципального права — в последний входит то, на что направлено изучение данной науки.

Относительно сущности предмета муниципального права у российских ученых-муниципалистов сложились три подхода.

1. По наиболее распространенному (условно его можно назвать комплексным) подходу, муниципальное право — новая комплексная отрасль права России, а предмет муниципального права совпадает (иногда даже шире) с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отрасль муниципального права является комплексной, поскольку нормы, из которых она состоит, регулируют весь комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в том числе тех, которые регулируются нормами других отраслей права — административного, гражданского, налогового и т.д. Этого подхода придерживаются О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, А.Н. Писарев, Е.С. Шугрина и др., а также авторы настоящего учебного пособия. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев поясняют, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса “прописки”, весьма значительна» (т.е. нормы, входящие в эту отрасль, одновременно могут входить в число норм других отраслей права).

2. По второму, менее распространенному подходу (В.И. Васильев, В.А. Баранчиков), предмет муниципального права уже, чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Данный подход можно назвать условно критическим, поскольку он построен на критике недостатков комплексного подхода, так как в первом подходе не совсем точно определены пределы регулирования муниципального права. Ученые — сторонники второго подхода полагают, что комплексной отрасли муниципального права не существует, а признают только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении (поскольку, как известно из теории права, отрасль права и отрасль законодательства — не одно и то же). К предмету муниципального права они относят только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления. В.И. Васильев рассматривает муниципальное право как «подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно: муниципальную власть».

Аргументы, приводимые, например, В.И. Васильевым, весьма интересны, и его критика понимания сущности предмета муниципального права как комплексной отрасли во многом справедлива. Однако до полного завершения формирования отрасли муниципального права и законодательства комплексный подход вполне применим в научных исследованиях и учебном процессе. Поэтому совсем не случайно он имеет практически повсеместное распространение и признание.

3. В определенном смысле компромиссного подхода придерживаются, например, И.В. Выдрин и А.А. Сергеев.

В целом поддерживая комплексный подход, И.В. Выдрин признает возможность постановки вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права. А.А. Сергеев выделяет муниципальное право в узком и широком смысле. В узком смысле он трактует муниципальное право как совокупность конституционноправовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. В широком смысле (то, что представители первого подхода называют комплексной отраслью муниципального права) под муниципальным правом он понимает объединение муниципального права в узком значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, считая, что рассмотрение его в этом смысле целесообразно в основном в учебных целях.

Нельзя отрицать право на существование и определенную обоснованность других подходов, однако следует признать, что на данном этапе основным для российских муниципалистов является комплексный подход. Как говорилось выше, именно он положен в основу настоящего учебного пособия.

В.И. Фадеев выделяет три главные особенности общественных отношений, составляющие предмет отрасли российского муниципального права:

  • эти отношения имеют локально-территориальный характер, так как они возникают на территориальном уровне муниципальных образований (местном уровне) в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются законодательством с учетом исторических и иных местных традиций;
  • эти отношения имеют комплексный характер, поскольку возникают в самых разных сферах общественной жизни по мере реализации задач и функций местного самоуправления — экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Как известно, суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения;
  • обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов. В каком- то смысле муниципальное право — «микромодель национального права России», поскольку «любая из территориальных единиц местного самоуправления есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия».

В структуре предмета муниципального права выделяются три наиболее крупные группы общественных отношении:

1. общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ, среди которых отношения, связанные с:

  • образованием и преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения по данным вопросам;
  • определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;
  • установлением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;
  • организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием органов территориального общественного самоуправления, иных общественных структур в системе местного самоуправления;

2. общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения населением и (или) органами местного самоуправления, среди которых отношения:

  • связанные с управлением муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;
  • возникающие в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований;
  • связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы — создание муниципальных предприятий и учреждений, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития и т.д.;
  • общественные отношения, примыкающие к этой же группе отношений и связанные с решением органами местного самоуправления вопросов, не включаемых Конституцией РФ, федеральным законодательством, но и не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из компетенции соответствующих органов местного самоуправления законодательством Федерации или субъекта РФ;

3. общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (такая возможность предусматривается Конституцией РФ на основе соответствующего закона).

Таким образом, предмет регулирования отрасли муниципального права РФ — это общественные отношения, имеющие комплексный характер, связанные с осуществлением местного самоуправления, т.е. самостоятельного решения населением муниципального образования и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.