Законодательство: три подхода к его пониманию

В юридической литературе и в обыденной жизни широко распространен термин «законодательство». Он понимается по-разному.

В соответствии с первой точкой зрения законодательство — это совокупность законов.

Согласно второй точке зрения это совокупность нормативных актов, издаваемых федеральными органами власти. От рафинированного (или узкого) понимания законодательства заставила отказаться сама жизнь: нехватка законов особенно явно наблюдалась в период перехода к рыночным отношениям. Однако на сегодняшний день этот голод устранен, он восполняется с помощью подзаконных нормативных актов. Нельзя не считаться и с правовым менталитетом народа. В сознании людей любое нормативное веление верховной власти всегда приравнивалось и приравнивается до сих пор к «закону». В защиту этой точки зрения выдвигаются и другие аргументы. Так, некоторые ученые утверждают, что исключение из системы законодательства, например, ведомственных нормативных актов означает признание фрагментарного характера законодательства, а это «негативно отразится на всей системе, поскольку позволит каждому, теперь уже отдельному звену функционировать самостоятельно, не обеспечивая единство и взаимодействие всех звеньев».

Сторонники третьей точки зрения считают, что законодательство — это совокупность всех действующих нормативных актов в стране (как федеральных, так и региональных). Эта позиция стала завоевывать все больше сторонников в связи с тем, что массив и значимость законодательства субъектов РФ все более возрастают. В принципе, научно стерильным является именно такое понимание законодательства.

В настоящее время наиболее предпочтительным представляется второй подход. В его пользу можно привести следующие аргументы:

  • ограничение законодательства только законами не соответствует действительной роли Президента РФ, Правительства РФ и министерств;
  • узкое понимание законодательства противоречит сложившейся юридической практике, когда почти любой закон после его принятия буквально «обрастает» нормативными актами меньшей юридической силы, обеспечивающих его детализацию и реализацию;
  • включение в понятие законодательства всех нормативных актов, издаваемых в стране, создает опасность нивелировки подзаконных федеральных актов по сравнению с региональными;
  • существуют большие проблемы с доступностью всех региональных актов и получением о них информации, что ставит под вопрос получение полной информации о российском законодательстве. Например, СПС «КонсультантПлюс» (ее полная версия) содержит полную информацию о нормативных актах, издаваемых в России, в том числе в субъектах РФ. Однако сегодня далеко не все граждане и организации могут стать пользователями этой компьютерной системы по техническим либо материальным причинам.

Требования к законодательству (критерии качества законодательства)

Чтобы быть действенным регулятором общественной жизни, законодательство должно быть качественным. Что значит качественное законодательство? Иногда качество законодательства отождествляют (что, думается, не совсем правильно) с качеством закона, так как законодательство состоит именно из законов, и если каждый из них будет качественным, то в сумме они и придадут нужное качество законодательству в целом.

Обобщив мнения ученых по данному вопросу, можно выделить три позиции.

Во-первых, качество закона — это его способность соответствовать социальным реалиям (экономическим, политическим и иным), т. е. акцент делается на содержании закона.

Во-вторых, качество закона проявляется прежде всего в том, как в нем формулируются потребности и требования социальной реальности, т. е. главное в нем — юридическая форма. Даже если закон точно транслирует требования жизни, но он «неудобоварим» по форме, его действенность окажется под вопросом.

В-третьих, качество закона — это совокупность его свойств (касающихся как содержания, так и формы), позволяющая быть действенным регулятором общественных отношений.

Пожалуй, этот комплексный подход следует взять за исходный и следующим образом определить качество законодательства.

Качество законодательства — это внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребности общества.

Рассмотрим, каким требованиям должно отвечать законодательство, чтобы быть качественным.

Отражение воли государства

Законодательство должно выражать волю правотворческого государственного органа, а через него и волю государства. Поскольку предполагается, что государственные органы должны действовать в интересах и во благо народа, то и в законодательстве должна находить отражение воля народа. Таковы теоретические постулаты, которые на практике далеко не всегда находят применение. Тем не менее закон считается качественным, если соответствует реальным общественным отношениям. Закон может соответствовать самому высокому уровню законодательной техники, тем не менее вызывать отрицательный эффект, если грубо нарушает социальную справедливость и не отвечает экономическим, политическим и иным интересам и потребностям общества.

Например, в начале 2006 г. жители многих российских городов вышли на улицы, протестуя против резкого удорожания коммунальных услуг. Их можно понять. Коммунальные тарифы возросли на 30%, а прибавки к пенсиям, пособиям и заработной плате бюджетников не произошло.

Стремление к минимальному количеству нормативных актов

У подавляющего большинства населения возникают проблемы с получением информации о законодательстве: в большом их массиве немудрено запутаться. И даже при должной информированности далеко не все способны увязать правовые нормы между собой, определить их иерархию и т. п., что зачастую приводит к нежеланию действовать в соответствии с законодательством.

Именно такое положение существует в области налогового права, которое продолжает оставаться массивным, сложным и запутанным. Налогоплательщики (особенно мелкие предпринимательские организации) жалуются: чтобы разобраться с налоговым законодательством и правильно посчитать свои налоги, им приходится приглашать юристов за немалую плату. Это часто обходится гораздо дороже, чем уплата штрафов за сокрытие налогов.

В правотворчестве надо исходить из принципа регулирования с помощью законодательства лишь тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное правовое регулирование общественной жизни не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Особенно это касается внешней правовой избыточности, т. е. когда одни и те же вопросы регулируются большим количеством нормативных актов.

Однако есть еще одна проблема — внутренняя правовая избыточность. Речь идет о повторении информации в самом нормативном акте, не несущей дополнительную нагрузку, которую можно удалить либо преобразовать без изменения смысла нормативного акта. Такая избыточность загромождает нормативные акты и затрудняет восприятие их смысла. Ярким примером в этом отношении является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на референдум в Российской Федерации».

Стабильность

Стабильность отнюдь не означает неизменности законодательства, которая может сделать его косным, не соответствующим реальности. Стабильность достигается при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешность, поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» повлек изменение более 100 нормативных актов. Он был издан в период подготовки очередных выборов главы государства. В этот период обостряются ожидания народа, что влияет на результаты выборов. Стремясь их предвосхитить, Президент провел административную реформу. Однако не прошло и месяца, как в данный Указ уже было внесено изменение. В последующем изменения приобрели регулярный характер. Все это говорит о том, что принятие нормативных актов по конъюнктурным соображениям дорого обходится обществу и крайне негативно сказывается на стабильности законодательства.

Своевременное обновление

Если правовая реформа не успевает за развитием общественных отношений, она превращается в тормоз. Задачей законодателя является определение хотя бы ближайших перспектив в развитии общества и выработка нормативных актов наперед. Сиюминутное правовое регулирование, практика «латания дыр» не повышают качества законодательства.

Исторически негативным уроком в этом отношении является положение дел с принятием Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ). В начале 1990-х гг. общество стало переходить к рыночным отношениям. Земля же как один из главных атрибутов рыночной экономики была передана в гражданский оборот только К) лет спустя, да и то с определенными ограничениями.

Сколько возможностей в обществе не было реализовано...

Полнота

Законодательство должно состоять из законов, которые достаточно полно регулируют тот или иной фрагмент общественной жизни. Требование полноты предполагает, что нормативный акт содержит «прорисовку» всех элементов правоотношений, которые возникнут на его основе: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоотношения.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» выгодно отличается от своего предшественника. Однако законодателю и в нем не удалось с исчерпывающей полнотой урегулировать вопросы, связанные с защитой окружающей среды. Так, в нынешнем Законе предусмотрена гражданская ответственность за причинение вреда природе, тогда как административная ответственность по-прежнему регулируется КоАП РФ. При этом законодатель не учел давно наметившуюся тенденцию переноса правонарушений из названного Кодекса в специальные законы, каковым и является Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Конкретность

Законодательство должно быть конкретным, т. е. содержать четко выраженные правила поведения, способные однозначно регулировать определенную сферу общественных отношений. Преобладание в них призывов, декларативных норм сказывается на практике их реализации, существенно снижает эффективность законодательства и приводит к серьезным негативным последствиям.

Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» из-за неконкретности своего содержания дает возможность его обойти. Необходимость его конкретизации многочисленными подзаконными актами порождает засилье ведомственных инструкций, в которых Закон может, как это бывало неоднократно, «потонуть».

Однако степень конкретизации имеет определенный предел. Нормативный акт не в состоянии предусмотреть многообразие жизненных обстоятельств. Для того чтобы законодательство не страдало мелочной регламентацией и постоянно не корректировалось, необходимо сохранять разумную обобщенность его содержания.

Демократичность

Большое значение в деле повышения качества законодательства имеет процесс его демократизации. Способствовать этому может проведение следующих мероприятий:

  • свободные выборы, когда роль административного ресурса сведена к минимуму;
  • развитие партийной системы и реальное, а не номинальное участие партий в предвыборной борьбе;
  • более широкое использование референдумов;
  • широкое обсуждение законопроектов в СМИ;
  • проведение опросов общественного мнения относительно законопроектов и его реальный учет в законотворчестве;

Необходимо постоянно повышать качество законодательства. Прекращение работы в этой области (даже на самый непродолжительный срок) может стоить обществу очень дорого.