www.Grandars.ru » Правоведение » Муниципальное право »

Муниципальное право как отрасль права

Понятие «муниципальное право» применяется в трех значениях:

  • муниципальное право как одна из отраслей российского права — это значение, в котором данное понятие используется в настоящей главе (более точно говорится об отрасли муниципального права России);
  • понятие «муниципальное право» может означать и одну из отраслевых юридических наук, которая занимается прежде всего изучением общественных отношений, связанных с местным самоуправлением (более точно, наука муниципального права);
  • понятие «муниципальное право» может означать учебную дисциплину, которую изучают студенты юридических факультетов вузов (более точно, учебная дисциплина «Муниципальное право»).

Муниципальное право считается самостоятельной отраслью российского права, поскольку имеет самостоятельный предмет и метод регулирования. Однако муниципальное право обладает серьезными особенностями по сравнению с другими отраслями российского права. Поэтому в научном и практическом плане вопрос о предмете и методе муниципального права является одним из самых сложных и разрешен не полностью.

Во-первых, по наиболее распространенному мнению, это комплексная правовая отрасль (так же как, например, экологическое право). Это означает, что муниципальное право регулирует самые разнообразные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, в том числе по формированию органов местного самоуправления, земельные, налоговые, бюджетные и др.

Во-вторых, муниципальное право — сравнительно новая отрасль права для России.

Понятие муниципального права

Муниципальное право как отрасль права

Термин «муниципальное право» появился в современной государствоведческой литературе в 1990-х гг., хотя еще русские ученые-юристы уделяли вопросам муниципального права значительное внимание. Муниципальное право используется в разных смыслах — для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Концепция муниципального права как комплексной отрасли права начала развиваться в середине 1990-х гг. Правовой основой этого процесса служит становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права.

Муниципальное право — отрасль права, для которой характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей.

Муниципальное право традиционно определяется как комплексная отрасль права. Оно рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права и др.

Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Комплексность муниципального права как отрасли российского права характеризуют уставы муниципальных образований, являющиеся актами учредительного характера, обладающими высшей юридической силой по отношению к другим муниципальным правовым актам.

Комплексность муниципального права обеспечивает муниципальный режим. Комплексность муниципально-правового режима проявляется в сочетании императивного и диспозитивного способов правового регулирования.

Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права.

Деятельность субъектов муниципального права осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм.

В последнее время в научной литературе уделяется значительное внимание вопросам предмета и метода муниципального права.

Предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Муниципальное право — отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.

Ранее было показано множество подходов к определению термина «местное самоуправление». Каждому пониманию этого термина соответствует собственное определение предмета муниципального права. Так, под предметом муниципального права понимают:

  • общественные отношения в системе местного самоуправления;
  • общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления;
  • удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями;
  • общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества;
  • отношения, возникающие в процессе реализации права населения на местное самоуправление;
  • местные самоуправленческие отношения.

Под предметом муниципального права следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления (местной публичной власти).

Отношения эти имеют комплексный характер, равно как и сама отрасль права, состоящая из групп совокупности норм.

Предмет муниципального права составляют следующие группы отношений:

  • отношения, возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
  • возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
  • возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
  • возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;
  • по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к муниципальным органам; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
  • связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
  • вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
  • связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.

Метод муниципального права

Под методом правового регулирования понимается способ воздействия норм права на общественные отношения.

В муниципальном праве метод правового регулирования имеет комплексный характер, что обусловлено комплексностью как самих норм права, так и регулируемых ими групп общественных отношений.

Метод правового регулирования в муниципальном праве можно определить как способ воздействия норм публичного и частного права на группы общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления.

Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования. В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования:

  • дозволение — предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий;
  • запрещение — возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, от совершения тех или иных действий;
  • обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

Для метода муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Большое значение имеет использование метода рекомендаций. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.

В. И. Васильев обращает внимание на еще одну важную особенность метода правового регулирования — вариативность предлагаемых нормами муниципального права решений организационных и иных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.).

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление — это форма реализации власти народа. Законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права.

Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов, в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.