Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, установленное государством, а также международным сообществом, к которому присоединилось государство, жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспеченное, соответственно, возможностью государственного и муниципального принуждения.

Конструкция эта вытекает из определения структуры источников муниципального права, закрепленных в ст. 4 Закона «Об общих принципах…» (2003г.).

Согласно указанной статье правовую основу местного самоуправления составляют нормы международного права, нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. К иным нормативным актам названный Закон относит нормативные акты представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (ст. 7; 35; ч. 3 ст. 36; гл. 7).

Муниципально-правовые нормы имеют, таким образом, свою собственную природу, так как они содержатся в нормативных актах, издаваемых на различных уровнях, путем различных форм их принятия. Именно в этом и заключаются их специфика и обособленность от норм других отраслей права.

Муниципальные правовые нормы — это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства.

Немаловажным вопросом является определение источников муниципального права. В юридическом смысле источник права — это форма выражения норм права, наделяющая их обязательной силой. Все источники муниципального права можно разбить на две большие группы: нормативные правовые акты и муниципальные правовые договоры.

Нормативные правовые акты — это односторонние, властные, волевые действия непосредственно населения, органа власти или его должностного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возникновение, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом:

  • по охвату регулируемых отношений — систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов РФ) и отраслевые или тематические акты, посвященные отдельным аспектам организации местного самоуправления (например, законы о выборах в органы местного самоуправления, о муниципальной службе и т. д.);
  • по юридической природе — законодательные акты и подзаконные акты;
  • по кругу субъектов, принимающих нормативные акты, — акты органов государственной власти, акты органов местного самоуправления, акты, принимаемые непосредственно населением на референдуме, собрании или сходе.

Система и виды норм муниципального права

Нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы бывают закрепляющими: основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы) его компетенцию, принципы, гарантии, функции.

По характеру предписаний они делятся:

  • на управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, определяющие предметы ведения местного самоуправления);
  • обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права);
  • запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.

По юридической силе нормы муниципального права различаются в зависимости от того, в каких источниках права они закреплены.

Нормы, содержащиеся в Конституции РФ, обладают высшей юридической силой. Далее по иерархии стоят конституционные федеральные законы, затем федеральные законы и подзаконные акты. Продолжение этой иерархии составляют законодательство и подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Меньшей юридической силой обладают нормы, содержащиеся в нормативных актах, принимаемых на уровне муниципального образования гражданами непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Нормы международного права приобретают наивысшую силу только в том случае, если Российская Федерация присоединилась к нормативным актам, содержащим нормы муниципального права.

В частности, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы;

По степени определенности предписаний нормы муниципального права делятся на:

  • императивные;
  • диспозитивные.

Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, требуется их официальное опубликование (обнародование).

Диспозитивные нормы предусматривают возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований, что непосредственно предусматривает ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

По масштабу действия нормы бывают:

  • общефедерального масштаба, сила которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. Например, нормы, содержащиеся в Конституции РФ и в Законе «Об общих принципах…» (2003 г.), действуют в равной степени на всей территории Российской Федерации;
  • масштаба субъекта Российской Федерации, действующие только в границах субъекта РФ. Например, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов местного самоуправления;
  • масштаба муниципального образования, которые действуют только в границах муниципального образования. Таким примером может служить устав муниципального образования, как источник, содержащий нормы муниципального права, а также другие нормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления;
  • международного уровня, действующие в государствах, присоединившихся к международному нормативному акту;

По предназначению нормы муниципального права делятся на:

  • материальные;
  • процессуальные.

В данном случае очевиден дуализм норм муниципального права.

Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Муниципальные правовые договоры

Муниципальные правовые договоры — это дву- или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями. Муниципально-правовые договоры (соглашения) могут заключаться между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Но важно правильно выделять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений.

Россия является федеративным государством. Это, в частности, означает, что и Российская Федерация в целом, и субъекты РФ обладают правом принятия нормативных актов, обладающих высшей юридической силой. Предметы ведения каждого территориального уровня закреплены в ст. 71-73 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, существует три территориальных уровня (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования), на которых могут приниматься нормативные акты, договоры, регулирующие вопросы местного самоуправления. Для характеристики пределов самостоятельности каждого территориального уровня федеральный законодатель ввел два термина: «вопросы государственного значения» и «вопросы местного значения». По общему правилу вопросы государственного значения разрешаются органами государственной власти; вопросы местного значения — органами местного самоуправления.

Более подробно об этом будет говориться далее в главах, посвященных правовым основам местного самоуправления и муниципальным правовым актам.