Под муниципальными правоотношениями следует понимать отношения, складывающиеся по поводу осуществления местного самоуправления, урегулированные нормами муниципального права.

Муниципально-правовые отношения — отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на осуществление местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

  • отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;
  • отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;
  • отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Структурно муниципально-правовые отношения состоят из субъектов, объекта, содержания и юридических фактов.

Субъекты и объект

Субъекты муниципально-правового отношения — это его участники. В учебной литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений по такому основанию, как характер их участия в осуществлении местного самоуправления:

  • муниципальное образование — населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
  • субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения, например население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане РФ и т.п.;
  • субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, например государственные органы, общественные объединения и т.д.

Объект муниципально-правового отношения — то, по поводу чего складывается данное отношение, например в отношении по распоряжению муниципальной собственностью объектом выступает эта собственность.

Содержание и юридический факт

Содержание муниципально-правового отношения — это права и обязанности участников муниципально-правовых отношений, например право граждан РФ выдвигать свои кандидатуры на муниципальных выборах и корреспондирующая с данным правом обязанность соответствующей избирательной комиссии зарегистрировать данного кандидата при соблюдении необходимых условий.

Юридический факт — основание возникновения, изменения или прекращения муниципально-правового отношения. Юридические факты делятся на две группы:

  • события, не зависящие от воли людей, например стихийное бедствие, которое может повлечь невозможность формирования органов местного самоуправления;
  • действия, основанные на воле людей, например выдвижение гражданином своей кандидатуры на должность депутата представительного органа муниципального образования.

Муниципально-правовые отношения по такому основанию, как вид норм, которыми они урегулированы, могут быть классифицированы на императивные и диспозитивные, материальные и процессуальные.

По содержанию среди муниципально-правовых отношений выделяют отношения:

  • связанные с организацией местного самоуправления;
  • характеризующие муниципальную деятельность но непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
  • в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Субъекты муниципально-правовых отношений

Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Муниципальное правоотношение структурно состоит из субъектов и объекта.

Субъектами являются граждане, проживающие в границах муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, вступающие в отношения с органами местного самоуправления, учреждения, расположенные на территории муниципального образования, государственные органы, органы местного самоуправления, других территорий и т.д., т.е. это физические и юридические лица, имеющие различный статус.

Объектом муниципального правоотношения является осуществление власти и управления в пределах муниципального образования или территории местного самоуправления, а также имущество, по поводу которого производятся действия. При этом власть осуществляется путем различных действий граждан, органов местного самоуправления. Именно им принадлежит господствующее положение по осуществлению власти, так как местное самоуправление и есть та самая власть, которая осуществляется жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Субъекты муниципального права

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складываются в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений — лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения.

В качестве субъектов муниципально-правовых отношений могут выступать:

  • муниципальные образования;
  • население муниципальных образований;
  • собрание (сход) граждан;
  • органы местного самоуправления;
  • граждане;
  • депутаты представительных органов местного самоуправления.

Граждане РФ. На основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что к гражданам, обладающим правом на участие в осуществлении местного самоуправления, относятся лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеющие соответствующую регистрацию.

По мнению Конституционного Суда РФ, именно постоянное или преимущественное проживание граждан на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Однако в некоторых субъектах РФ имелись попытки дополнительно предоставить это право и лицам, имеющим недвижимость на территории муниципального образования, а также тем, кто уплачивает налоги в местный бюджет.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления;

Население. «Граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в составе населения, и вне муниципального образования, не находясь в составе населения, граждане свое право на местное самоуправление осуществить не могут, т. е. установлены пространственные пределы осуществления права на местное самоуправление, охватывается только город, сельское и городское поселение, где они проживают. В муниципальном районе имеется особенность осуществления местного самоуправления. Она заключается в том, что каждый житель района осуществляет право на местное самоуправление, так как проживает на территории района, и он также осуществляет свое право, являясь жителем поселения, входящего в район».

Речь идет не о населении вообще, а о населении муниципального образования, о гражданах, проживающих на территории, законодательно оформленной как территория, в которой осуществляется местное самоуправление, и именно в силу этого обстоятельства наделенных полномочиями (правами и обязанностями) по представлению и защите своих общих интересов.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления лицам, не являющимся гражданами РФ. Так, в соответствии со ст. 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления нравами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно ст. 4 устава муниципального образования «Город Кронштадт» (принят 16 июня 2005 г.) к населению муниципального образования относятся граждане РФ, проживающие в Санкт-Петербурге на территории муниципального образования. В ст. 2 устава муниципального образования «Поселок Петро-Славянка» г. Санкт-Петербурга (принят 24 июня 2005 г.) содержится более правильное определение: к населению муниципального образования относятся граждане РФ, проживающие в Санкт-Петербурге на территории муниципального образования, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладающие при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане.

Термин «местное сообщество» был использован в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ. В законах некоторых субъектов РФ к субъектам местного самоуправления отнесены местные сообщества (например, в законах Республики Коми, Новгородской, Калужской, Московской, Томской, Костромской, Смоленской областей) и население муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» местное сообщество — население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.

В отдельных нормативных актах Иркутской области также использовался термин «местное сообщество». Этот вопрос стал предметом рассмотрения Уставной палаты Иркутской области.

Федеральный законодатель отказался от понятия «местное сообщество»;

Муниципальное образование. Термин «муниципальное образование» был раскрыт в Федеральном законе № 154-ФЗ. Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Термин «муниципальное образование» более подробно будет проанализирован далее.

В ряде нормативных актов упоминается муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений. Например, в соответствии со ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;

Органы местного самоуправления. На основании ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления;

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления;

Органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;

Органы государственной власти. Согласно ст. 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказываю! поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию;

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общественные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы;

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.