Гарантии местного самоуправления могут быть юридическими, политическими и экономическими.

Юридические гарантии установлены Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, другим законодательством.

Политические гарантии обеспечиваются прежде всего единством власти народа

Экономические гарантии обусловлены существованием у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

Конституционные гарантии местного самоуправления

Под гарантиями местного самоуправления следует понимать совокупность фактически сложившихся условий, предпосылок, обеспечивающих становление и развитие местного самоуправления. Условия эти имеют и субъективный, и объективный характер.

Гарантии местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995г., 2003г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговым и Бюджетным кодексами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, о формировании муниципальной собственности и т.д.

Гарантии также закреплены в уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации гарантирует:

  • осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления;
  • гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
  • устанавливает наличие и защиту муниципальной собственности, являющейся одной из главных гарантий существования местного самоуправления;
  • гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов.

Виды гарантий местного самоуправления и их реализация

В статье 133 Конституции Российской Федерации закреплены такие важнейшие гарантии, как право на судебную защиту и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

В соответствии с названной статьей не допускается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Из этого следует, что гарантии местного самоуправления можно разделить на политические, экономические, организационные и правовые .

Политическая гарантия состоит в том, что в Конституции РФ выражена политическая воля о признании местного самоуправления как института общества, обеспечивающего участие граждан в управлении общественными и государственными делами с использованием форм прямой и непосредственной демократии.

Политический характер имеют, например, ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ, устанавливающие нормы о народовластии и формах его осуществления, ч. 2 ст. 8, признающая и защищающая муниципальную собственность, ст. 12, гарантирующая местное самоуправление, и т.д.

Как раз в политической воле и заложена политическая гарантия, т.е. условие, при котором возможны становление и развитие местной публичной власти. Из этого следует, что и нормы муниципального права, призванные регулировать отношения в системе местной публичной власти, обусловлены политической волей, закрепленной в Конституции РФ.

Экономические гарантии заложены в становлении и развитии экономической и финансовой основ местного самоуправления, создании муниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий.

Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией Российской Федерации, законодательством о местном самоуправлении и другими нормативными правовыми актами.

Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

Граждане получили гарантию на местный референдум, на выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, на отзыв депутата и выборного должностного лица, на правотворческую гражданскую инициативу, на проведение собраний и сходов, на обращение в органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления для реализации функций наделены соответствующей компетенцией, гарантирующей выполнение задач местного значения.

Правовые (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Цель этих правовых актов состоит в том, чтобы обеспечить нормальную, полноценную деятельность местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении переданных государственных полномочий, а также защиту прав местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления измеряются силой нормативных правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления, обязательностью их выполнения и ответственностью за их невыполнение или ненадлежащее исполнение.

Система гарантий местного самоуправления

В области местного самоуправления гарантиями являются действия субъектов права (граждан, их объединений, муниципальных образований, государства), обеспечивающие осуществление местного самоуправления в соответствии с его функциями, предназначением. В случае неопределенности, спора, конфликта заметно возрастает роль органов государственной власти, поскольку только они могут и должны найти и установить в качестве обязательных процессуальные процедуры, гарантирующие хотя бы минимальные стандарты в осуществлении местного самоуправления.

Среди мер, принимаемых в целях обеспечения местного самоуправления, можно выделить, например:

  • установление пределов законодательного регулирования (возможность установления законом только общих принципов организации местного самоуправления);
  • признание местного коллектива в качестве субъекта публичного права, ответственного перед государством за принятие решений по вопросам местной общественной жизни;
  • установление статуса муниципальных органов, не допускающего произвольного вмешательства в осуществление местного самоуправления, как со стороны государства, так и отдельных граждан;
  • нейтрализацию неблагоприятных социальных и природных факторов;
  • введение государственного контроля и надзора, предполагающего участие судебных органов в решении вопросов об отмене муниципальных правовых актов, отрешении недобросовестных или некомпетентных лиц от ключевых муниципальных должностей;
  • предоставление муниципальным органам возможности обращения в суд по любому спорному вопросу местного самоуправления, а также для защиты от неправомерных действий, в том числе для защиты от принятия неконституционных законов, и др.

Органы государственной власти обеспечивают осуществление местного самоуправления:

  • удостоверяют факт создания муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ в том его виде (город- скос, сельское поселение, муниципальный район и др.) и в тех границах (территория населенного пункта или населенных пунктов с прилегающими землями, необходимыми для самостоятельного развития), которые позволяют осуществлять эффективное местное самоуправление;
  • обеспечивают своевременное формирование и надлежащее функционирование органов местного самоуправления;
  • поддерживают и развивают организационные структуры муниципальных образований, способных решать в комплексе как текущие вопросы местной общественной жизни, так и отдельные задачи, для решения которых при отсутствии органов местного самоуправления пришлось бы создавать дополнительные территориальные исполнительные органы государственной власти либо отраслевые (функциональные) подразделения в составе названных и (или) центральных исполнительных органов государственной власти;
  • определяют для муниципальных образований реальные доходные источники, позволяющие своевременно и качественно решать вопросы местного значения;
  • осуществляют постоянную и целенаправленную поддержку (подготовка квалифицированных кадров, передача имущества, финансовые компенсации муниципальных расходов, субсидирование муниципальных инвестиционных проектов), в том числе в рамках соответствующих государственных программ;
  • взаимодействуют с ассоциациями муниципальных образований, другими общественными объединениями в целях улучшения функционирования муниципальных органов, определения актуальных проблем, обмена опытом для устранения недостатков (например, в настоящее время при поддержке главы государства создан и действует Всероссийский совет местного самоуправления) и др.

Гарантии организационной самостоятельности

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые Конституцией и федеральными законами принципы организации местного самоуправления.

  • Согласно ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. В соответствии с принципами, заложенными основами конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
  • В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует норма, согласно которой запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, федеральными законами.
  • Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ в Федеральном законе № 131-ФЗ исключается изменение установленных перечней вопросов местного значения законами субъектов РФ.
  • Гарантией от необоснованного расширения компетенции муниципальных образований является конституционный принцип, согласно которому наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно с передачей необходимых материальных и финансовых средств.
  • Муниципальному образованию принадлежит полномочие по принятию муниципальных правовых актов, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государственного аппарата. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
  • Обязательному исполнению подлежат также решения, принятые путем прямого волеизъявления на местном референдуме.
  • Органы местного самоуправления вправе обжаловать действия (решения) органов государственной власти, противоречащие конституционным нормам и нормам федеральных законов о местном самоуправлении.
  • При решении вопросов изменения границ и преобразования муниципальных образований необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий.
  • В силу п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ представительным органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантии материальной основы

Под гарантиями, обеспечивающими материальную основу местного самоуправления, понимается совокупность условий, определяющих финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований.

  • В ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность закреплена как самостоятельная форма собственности, признание и защита которой относится к элементам основ конституционного строя Российской Федерации.
  • Важнейшей гарантией, обеспечивающей материальную основу местного самоуправления, являются средства местного бюджета. В соответствии со ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
  • Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
  • Муниципальные образования имеют право на получение компенсации дополнительных расходов или уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
  • Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Гарантии создания благоприятных условий

Гарантиями, связанными с созданием благоприятных условий для осуществления местного самоуправления, являются:

  • укрепление законодательной основы местного самоуправления, статуса органов местного самоуправления (сохранение относительной обособленности муниципальных органов от органов государственной власти);
  • кураторство исполнительных органов государственной власти;
  • государственные программы поддержки местного самоуправления и др.

Гарантиями, обеспечивающими защиту местного самоуправления от неблагоприятных факторов, которые создают неопределенность, споры, конфликтные ситуации, являются:

  • беспрепятственная реализация права на судебную защиту (соблюдение права муниципальных образований на обращение в суд по любому спорному вопросу осуществления местного самоуправления);
  • надлежащий контроль за содержанием законов, других правовых актов в целях недопущения ущемления прав местного самоуправления;
  • осуществление эффективного контроля за исполнительными органами государственной власти, курирующими органы местного самоуправления;
  • допущение прямого государственного контроля за деятельностью лиц, замещающих выборные муниципальные должности (смещение с занимаемых постов недобросовестных или некомпетентных лиц, отмена принятых ими решений);
  • временное осуществление муниципальных полномочий органами государственной власти в случае стихийных бедствий, недобросовестности лиц, замещающих муниципальные должности, наличия других неблагоприятных социальных, иных факторов в целях их нейтрализации и др.

Государственный и судебный контроль

Особое место в обеспечении реализации и проведении надежной защиты местного самоуправления занимает государственный контроль и надзор. Используя контрольные и надзорные полномочия, органы государственной власти пресекают неконституционные действия лиц, замещающих муниципальные должности.

Важной формой государственного контроля является судебный контроль, т. е. рассмотрение судами дел, связанных с нарушениями прав местного самоуправления. Согласно ст. 11 «Правовая защита местного самоуправления» Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

В соответствии с российским законодательством интересы муниципального образования в суде представляет и защищает глава муниципального образования. Как отмечалось, наличие в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования, так же как и представительного органа, местной администрации, является обязательным (ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 4 ст. 36 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вопросы, связанные с пресечением неконституционных действий в области местного самоуправления, которые могут совершать лица, замещающие как муниципальные, так и государственные должности, разрешаются в судебном порядке в соответствии с подведомственностью судов, устанавливаемой федеральными законами (ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ; гл. 3 ГПК РФ; гл. 4 АПК РФ). Результатом судебного рассмотрения в случае установления объективного существования соответствующих обстоятельств будет признание принятых нормативных правовых актов недействующими. Игнорирование решения суда может повлечь за собой роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации. Для того чтобы роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации состоялись, помимо судебных решений, признающих факт неисполнения предыдущих судебных решений, необходимы соответствующие решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования, главы местной администрации (ст. 73, 74 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Следует отметить особую роль Конституционного Суда РФ в системе защиты местного самоуправления. Особенность по сравнению с другими судами в том, что Конституционный Суд РФ, используя предоставленные ему Конституцией РФ полномочия, имеет возможность укрепить непосредственно конституционную основу осуществления местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ имеет право по запросу проверить и признать неконституционным любой закон или нормативный правовой акт, принятый в Российской Федерации органом государственной власти, за исключением законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению субъектов РФ (ст. 73).

Решения Конституционного Суда РФ являются общеобязательными. Разрешение Судом возникающих споров по вопросам местного самоуправления, принципам его организации и конкретным формам реализации приводит к более качественному в дальнейшем законодательному регулированию.

Обосновывая свои решения, Конституционный Суд РФ формулирует правовую позицию, что оказывает существенное влияние на правосознание, помогает лучшему пониманию проявления принципов муниципальной власти в конкретных жизненных обстоятельствах.

По вопросам организации местного самоуправления Конституционный Суд РФ сформулировал ряд правовых позиций. Главные из них подтверждены им в определении от 10 апреля 2002 г. № 92-0:

  • любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него, возможность полного упразднения местного самоуправления на той или иной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении на всей территории Российской Федерации местного самоуправления как необходимого элемента конституционного механизма народовластия, нарушает волю многонационального народа России, закрепленную в Конституции РФ (постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П);
  • деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется самим субъектом РФ, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению, позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. N9 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П и от 30 ноября 2000 г. № 15-П);
  • законодатель субъекта РФ должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление (постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П), и др.

Отдельные решения по вопросам организации местного самоуправления принимались конституционными и уставными судами в субъектах РФ. ими же формулировались соответствующие правовые позиции.

Так, Уставный суд Санкт-Петербурга разъяснил, что муниципальные образования Санкт-Петербурга, равно как и другие субъекты законодательной инициативы, предусмотренные Уставом Санкт-Петербурга, вправе вносить в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга и проекты законов Санкт-Петербурга о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга.

Что касается надзорных полномочий в области местного самоуправления, то они в соответствии с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляются органами прокуратуры РФ. Ими, например, опротестовываются в суде неконституционные действия лиц, замещающих муниципальные должности. Цель вносимых протестов — обеспечение функционирования муниципальных органов в соответствии с назначением местного самоуправления. Надлежащее осуществление прокурорского надзора помогает выявить ошибки, некомпетентность либо правонарушения в действиях лиц, замещающих муниципальные должности.

Административный контроль, т. е. контроль местного самоуправления со стороны органов исполнительной власти, возможен только при осуществлении муниципальными органами отдельных государственных полномочий. В этих случаях органы исполнительной власти (федеральные или региональные), будучи органами государственной власти, вправе давать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания (нормативные и ненормативные), в том числе в случае выявления в их действиях нарушений. Цель предписаний — организация осуществления отдельных государственных полномочий либо устранение выявленных нарушений. Однако органы местного самоуправления вправе обжаловать указанные предписания в судебном порядке (например, ст. 21 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).



Муниципальное право
Понятие, предмет и метод муниципального права как отрасли права
Предмет муниципального права
Метод муниципального права
Система муниципального права и её место в правовой системе
Принципы муниципального права
Правовые нормы муниципального права РФ
Муниципально-правовые нормы
Муниципально-правовые отношения и субъекты муниципального права
Источники муниципального права РФ
Институты муниципального права
Теории местного самоуправления: государственная, общественная и юридическая
Понятие местного самоуправления
Принципы местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление в Конституции РФ
Право граждан на осуществление местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления